Por Cristóbal Osorio Vargas.  Socio del estudio Osorio Vargas & Abogados. Abogado Universidad de Chile. Profesor invitado para los cursos de Derecho Administrativo Sancionador y Derecho Administrativo Económico de la mencionada casa de estudios y de la Pontificia Universidad Católica de Chile.  Miembro ICHDA.

 

Con ocasión de las sentencias del Tribunal Constitucional en los casos “Sernac” y “DGA”, se ha internalizado en el debate jurídico nacional que el “Derecho Administrativo Sancionador” es la “madre de todas las batallas” en lo que respecta a la instauración del Estado Administrativo o Estado interventor. Así, han corrido ríos de tinta sobre la legitimidad de la Administración del Estado para imponer sanciones y cuáles son los límites sustantivos y adjetivos para su aplicación.

Lo anterior revela un marco conceptual, que habita en el inconsciente de cierta parte de la doctrina. El marco conceptual es que la ilegalidad y arbitrariedad anida en el en el seno del Estado. Dicho supuesto, se desprende la necesidad de que sus potestades estén especialmente definidas y tasadas, junto a sus procedimientos, para evitar todo tipo de sorpresas en su actuar. La máxima es que, si al Estado se le atribuyen nuevas competencias, se requiere necesariamente de nuevos límites.

Este marco conceptual es profundamente injusto con el Estado, pero además es ingenuo. Respecto a lo primero, porque continúa construyendo una caricatura del Estado como una otredad abusiva, donde sus oficinas son emplazamiento de la construcción de la sinrazón o el exceso; retórica que omite su importancia y rol en el siglo XXI y sigue en la visión maniqueísta entre lo público y lo privado, propia del liberalismo del siglo XIX. Respecto a lo segundo, es un marco conceptual ingenuo porque en toda construcción de relaciones jerárquicas las decisiones de los sujetos que detenten el ejercicio del poder pueden ser tildadas de arbitrarias e ilegales. No solo en las relaciones entre el “Estado” y los “Privados” existe una relación de desigualdad de poder. En las relaciones entre los privados también se aplican sanciones fundadas en relaciones de jerarquía, y también ahí se debe analizar, con igual fuerza, la legitimidad para imponer sanciones o cuáles son los límites sustantivos y adjetivos para su aplicación.

Afortunadamente, esto ha ocurrido en el último tiempo en la jurisprudencia de la Corte Suprema, que ha analizado y fijado criterios trascendentales respecto a aplicación de sanciones disciplinarias que se dan en las personas jurídicas, los que -podemos adelantar- son bastante similares a los del Derecho Administrativo Sancionador. Los casos se refieren principalmente a sanciones que se aplican a miembros de los Cuerpos de Bomberos, Cámara de Comercio, estudiantes de colegios o universidades.

Un breve muestreo de casos del año 2018 demuestra, a mi juicio, que, para el máximo Tribunal, al igual que para la Contraloría General de la República, es posible homologar los principios sustantivos y adjetivos, de la sanción administrativa, disciplinaria pública y disciplinaria privada. Más allá de sus diferencias de origen y fundamento, no es el famoso “ius puniendi” del Estado la piedra cúbica de reflexión y análisis.

Lo anterior, porque bajo a mi tesis, que desarrollaremos en las próximas columnas, la Corte Suprema tiene una visión unificadora de la interdicción a la arbitrariedad, tanto en el ámbito público como privado, y como límite dispone la aplicación de los principios generales de debido proceso, competencia, motivación y proporcionalidad, que permiten determinar la debida razonabilidad y proporcionalidad de todas las sanciones.

¿Qué criterios ha fijado la Corte Suprema?

  • Competencia de los privados para aplicar sanciones disciplinarias: La Corte ha señalado que la potestad disciplinaria para aplicar las sanciones se debe realizar por los órganos señalados expresamente en el artículo 453 del Código Civil.[1]
  • La necesidad de un catálogo previo de infracciones y sanciones disciplinarias privadas: La Corte ha señalado que las autoridades para aplicar sanciones disciplinarias deben tener debidamente individualizadas, con anterioridad, las infracciones administrativas, es decir, las faltas a los deberes, obligaciones o prohibiciones de la institución. Asimismo, se debe individualizar adecuadamente, con anterioridad, cuáles son las sanciones procedentes[2].
  • La sanción disciplinaria privada debe ser producto de un procedimiento que cumpla con el estándar de la garantía del debido proceso: La Corte ha señalado que la sanción disciplinaria privada debe ser impuesta por un procedimiento racional y justo, debidamente conocido por sus miembros, que respeten íntegramente los principios constitucionales y legales, relacionados al debido proceso, teniendo un rol trascendente el emplazamiento y defensa del posible sancionado.[3]
  • El acto que aplique la sanción disciplinaria privada debe estar adecuadamente motivado o fundado: La Corte ha señalado que la sanción disciplinaria se debe encontrar debidamente fundada, indicando cuáles son los hechos concretos cuya comisión se atribuye, forma en que tienen por probadas las imputaciones formuladas, o las razones por las cuales se decide imponer la sanción[4].
  • Control jurisdiccional de competencia y procedimiento: Finalmente, la Corte ha establecido su estándar de control de las sanciones disciplinarias privadas, centrándose, en el control de competencia y de procedimiento, siendo deferente, hasta la fecha, en la determinación o quantum de la sanción. Aún, no ahonda en un control de mérito[5].

En estas sentencias, sólo del año 2018, la Corte Suprema ha homologado los principios y garantías del Derecho Administrativo Sancionador con los aplicables a las sanciones disciplinarias privadas.  Además, nos invita a un acto de sinceridad y conciencia. No es el Estado el lugar donde anidan todos los males de la sociedad o donde habita la arbitrariedad o el abuso, requiriéndose siempre la intervención judicial como mecanismo de garantía de legalidad. La arbitrariedad e ilegalidad en la aplicación de sanciones, si se quiere ver en la lógica maniqueísta liberal del siglo XIX, es un debate que se da en ambos lugares de la mesa o en ambos polos: público y privado. Ver más allá del maniqueísmo nos permite denunciar con igual fuerza todo tipo de abuso o arbitrariedad. Lo anterior constituye un discurso consistente y trascendente, dejando de lado las caricaturas o los roles construidos a partir de marcos conceptuales restringidos y, digámoslo, obsoletos.

En definitiva, los últimos fallos de la Corte Suprema constituyen una aclaración prístina. El Estado no es el único depositario de obligaciones en materia de aplicación de sanciones. Los órganos privados deben, en la adopción de sus decisiones, incorporar los mismos principios de debido proceso, competencia, motivación y proporcionalidad, que permiten determinar la debida razonabilidad y proporcionalidad de todas las sanciones.


 

[1] Recurso de protección. Caso potestad disciplinaria bomberos. Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Pizarro y de la prevención, su autor. Rol Nº 41.767-2017. Decimoquinto: Que conviene tener presente que a la fecha de dictación del acto recurrido, 27 de junio de 2017, estaba plenamente vigente el texto actual del artículo 553 del Código Civil, que fue publicado en el Diario Oficial de 16 de febrero de 2011, por lo que resulta evidente que el actuar del órgano disciplinario del Cuerpo de Bomberos de Curacaví no se ajustó a derecho en tanto su reglamento disciplinario no se adecuó a las exigencias contempladas en el precepto legal aludido, resultando carentes de eficacia tanto el procedimiento seguido en contra del actor cuanto la sanción misma que a éste se impuso, a la vez que se incurrió en vulneración de la garantía constitucional prevista en el artículo 19 N° 3 inciso quinto de la Constitución Política de la República, lo que justifica acoger el recurso incoado.

[2] Protección. Sanción disciplinaria de la Cámara de Comercio Detallista Temuco. Redacción a cargo del Ministro (s) Señor Muñoz Pardo. Rol Nº 40.768-2017. Ausencia catalogo faltas y sanciones: Noveno: Que, las omisiones de que padece la resolución en comento resultan de relevancia mayor dado que del examen del Estatuto que la recurrida hiciera llegar a esta Corte, se advierte que carece de un catálogo de faltas así como de otro relativo a las sanciones, de modo que no existe un parámetro referencial que pudiera permitir apreciar la proporción y razonabilidad de lo que se decidió por la Asamblea y el Directorio. Décimo: Que, conforme se viene razonando, es posible concluir que, aun cuando se trate de un conflicto entre particulares que debe resolverse dentro de las reglas propias de esa asociación, se hace indispensable que las partes en disputa se encuentren en igualdad de condiciones para que dicha diferencia pueda ser resuelta a través de los medios que resulten jurídicamente adecuados, situación que no se verifica en el caso sub lite, por las razones anotadas.

[3] Recurso de protección. Sanciones de disciplinarias de privados. Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz. Rol Nº 41.863-20172.  Octavo: Que de las disposiciones transcritas y de su sola lectura se deprende como una primera conclusión que la imposición de una sanción debe sujetarse a un procedimiento previo establecido en las disposiciones del Reglamento o en las Bases Internas de los torneos, procedimiento disciplinario que no está regulado en el acuerdo interno de la asociación para el año 2017 en que refugia gran parte de su defensa la recurrida, de forma que, frente a tal carencia, cobran aplicación supletoria las normas contenidas en el Reglamento, de tal forma que en un caso, descrito en su artículo 291, la sanción puede ser aplicada y resuelta directamente por el Comité de Ética o por el Directorio, previo informe del árbitro o del oficial o director de turno, órganos que asimismo pueden resolver la iniciación de una investigación donde el sumariante deberá precisar si hubo o no una infracción contenida en el Reglamento. De lo expuesto, deviene en necesaria conclusión que la descripción de las infracciones y su sanción sólo se contienen en el Reglamento, sin alusión o referencia, en ambos casos, a otro estatuto al que se permita tener un carácter punitivo, puesto que la remisión a las Bases Internas de los torneos sectoriales es sólo para efectos de la determinación del procedimiento aplicable y la regulación de determinadas materias de carácter económico que se precisan en su artículo 172, concluyéndose, por tanto, que la referencia no puede ser entendida en términos amplios y comprensiva de un estatuto sancionatorio paralelo al Reglamento, que en consecuencia se basta a sí mismo en aquel ámbito. Décimo: Que de lo señalado, surge incuestionable que la Asociación de Fútbol Amateur de la Región del Bio – Bío Los Ángeles incurrió en una evidente ilegalidad, al infringir el texto reglamentario citado que expresamente ordena la aplicación previa de un procedimiento para la imposición de medidas disciplinarias que se contienen en el Reglamento, con exclusión de cualquier otro como erróneamente postula la recurrida, resultando en consecuencia improcedente la remisión que plantea al artículo 25 de las Bases Internas que si bien describe el castigo impuesto al Club Galvarino para el caso de dos suspensiones de partidos, éste deviene en irregular en cuanto a su aplicación puesto que no se aviene con la norma primaria que permitió su nacimiento, al definirse como un ordenamiento anexo al Reglamento, por lo que la suspensión como medida disciplinaria impuesta por dos días al Club Galvarino, es decir, el equivalente a una fecha del torneo amateur de fútbol, constituye un castigo que, de acuerdo con lo razonado, resultaba improcedente, aspecto que obliga a declarar su invalidación por esta vía.

[4] Protección. Sanción disciplinaria de la Cámara de Comercio Detallista Temuco. Redacción a cargo del Ministro (s) Señor Muñoz Pardo. Rol Nº 40.768-2017.  Octavo: Que, como se puede advertir a partir de la sola lectura de los antecedentes precitados, la sanción de expulsión se dispuso sin que se dictara resolución, limitándose el Directorio a comunicarla por carta dirigida al socio marginado y en lo que dice relación con la resolución de 11 de agosto, aludida en la consideración que precede, no se hace sino que repetir, por un lado, el voto de censura de la Asamblea y, por el otro, el artículo 15, literal g) de los Estatutos, anteriormente citado, sin que se contenga en ella razonamiento alguno que indique cuáles fueron los hechos concretos cuya comisión se le atribuyó, ni la forma en que se tuvieron por probadas las imputaciones formuladas al socio expulsado, o las razones por las cuales se decidió imponer la sanción más gravosa dentro de una organización de esta naturaleza, cual es la que impone la desafiliación forzada de la institución.

[5]Protección. Control de competencia y procedimiento sanción disciplinaria. Redacción a cargo del Ministro Sr. Blanco. Rol N° 43.037-2017.  A su turno, en cuanto a la expulsión del actor, ha sido posible verificar que tal decisión fue adoptada por el órgano estatutario competente, previa notificación y citación a audiencia de descargos, habiéndose comunicado al involucrado con claridad los hechos que eran objeto de cuestionamiento disciplinario, todo lo que lleva a estos sentenciadores a concluir la ausencia de ilegalidad o arbitrariedad atribuible a la conducta de la organización recurrida.