Peña Chacón, Mario

Argentina


Publicado en: Revista de Derecho Ambiental, Volúmen 72 , Página 253

Sumario: I. Introducción.— II. Antecedentes.— III. Definición y objetivo.— IV. Alcance.— V. Implicaciones.— VI. Plazo y posibilidad de prórrogas.— VII.Suspensión de trámites pendientes y respeto de derechos adquiridos.— VIII. Régimen de excepciones.— IX. Declaratoria de interés público.— X. Fortalezas, debilidades y retos.— XI. Conclusiones.— XII. Bibliografía consultada.


I. Introducción

En Costa Rica, los ríos Pacuare, Savegre, Naranjo y Sarapiquí cuentan con sus propias salvaguardas ambientales a efectos de mantenerlos en las mejores condiciones ecológicas y libres de barreras físicas.

Esta figura jurídica propia del desarrollo sostenible y concebida a favor de los ecosistemas fluviales y de las generaciones futuras aún no cuenta con un marco general regulatorio dentro del ordenamiento jurídico nacional y se ha venido construyendo e implementando a través de declaratorias casuísticas a nivel legislativo y reglamentario.

Por ello, se hace necesario realizar un análisis comprensivo y comparativo de esta novel figura para poder determinar su objetivo, contenido, alcances, implicaciones, limitaciones y excepciones, así como sus principales fortalezas y debilidades.

II. Antecedentes

La figura jurídica de las salvaguardas ambientales encuentra como antecedentes y comparte algunas características con otros instrumentos o herramientas de protección vigentes, pero históricamente poco utilizadas, como lo son las declaratorias de zona de reserva minera y de reserva nacional de energía hidráulica, previstas respectivamente por el Código de Minería (1) y la Ley de Aguas (2).

II.1. Declaratorias de zonas de reserva minera

El art. 8º del Código de Minería dispone que la Asamblea Legislativa se encuentra facultada para reservar la exploración o explotación de ciertas zonas, por motivos de interés, para la protección de riquezas forestales, hidrológicas, edafológicas, culturales, arqueológicas o zoológicas, o para fines urbanísticos. En estas zonas la exploración y la explotación minera queda prohibida a particulares y reservada exclusivamente al Estado.

La declaratoria de un cauce como zona de reserva minera impide al Estado, por medio de la Dirección de Geología y Minas, el otorgamiento y renovación de nuevos permisos de exploración y el otorgamiento de concesiones de explotación mineras a particulares a partir de la promulgación del respectivo acto legislativo.

Sin embargo, todas aquellas concesiones otorgadas con anterioridad a tal declaratoria mantienen su vigencia hasta su respectivo vencimiento, a menos que el Estado decida declarar su caducidad e indemnizar los derechos subjetivos de los concesionarios.

Si bien la declaratoria de un cauce como zona libre de minería por parte de la Asamblea Legislativa prohíbe el otorgamiento y renovación de nuevas concesiones mineras a favor de particulares, la figura no es de aplicación respecto a otro tipo de concesiones y permisos, tales como concesiones de agua ni futuros proyectos hidroeléctricos.

Vale la pena destacar que esta figura tampoco impide o limita la edificación de obras, barreras o diques (3) dentro de cauces que no tengan relación con la actividad minera. Sería posible realizar tales obras e infraestructuras siempre que cuenten con la autorización respectiva expedida por la Dirección del Recurso Hídrico del Ministerio de Ambiente y Energía. A raíz de lo anterior, su prohibición, limitación o restricción requeriría de la aplicación concomitante de otros mecanismos o herramientas de conservación.

II.2. Declaratoria de reserva nacional hidráulica

Los arts. 143 y 144 de la Ley de Aguas regulan la figura de la reserva nacional hidráulica, disponiendo que el Poder Ejecutivo, por medio de un decreto ejecutivo, podrá constituirlas, única y exclusivamente, con fines de generación de energía (4).

Mediante su declaración, las aguas comprendidas dentro de la zona reservada no estarán a disposición de quien las solicite, con excepción de aquellas solicitudes de concesiones para cañerías de poblaciones y usos domésticos, que conservan la preferencia que les dan la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos y la ley, en relación con las implicaciones y obligaciones propias del derecho humano al agua.

A partir de la declaratoria de reserva nacional hidráulica, el Poder Ejecutivo queda inhibido de otorgar nuevos permisos de uso o concesiones para aprovechamiento de aguas, salvo aquellas para abastecimiento poblacional y usos domésticos. De igual forma, el Estado tampoco podría autorizar la edificación de obras tales como barreras, diques, etc. En ambos casos, las prohibiciones quedan supeditadas a la generación de energía.

Debe tomarse en cuenta que todas aquellas concesiones otorgadas con anterioridad a la declaratoria de reserva nacional hidráulica mantienen su vigencia hasta su respectivo vencimiento, a menos que el Estado decida declarar la caducidad de estas e indemnizar los derechos subjetivos de cada concesionario. Una vez vencidas las concesiones, el Estado se encuentra inhibido de renovarlas.

III. Definición y objetivo

Si bien el ordenamiento jurídico costarricense no prevé una definición de la figura de las salvaguardas ambientales, podría afirmarse que se trata de una herramienta propia del desarrollo sostenible que permite al Estado tomar medidas para fomentar y lograr la armonía entre el ser humano y la naturaleza.

A través de salvaguardas ambientales se busca proteger uno o varios elementos del ambiente como intereses jurídicos en sí mismos (5), en un lugar y tiempo determinado; por su importancia ecosistémica, ecológica, biológica, económica, social y cultural; en favor de las presentes y futuras generaciones y de las demás especies con las cuales compartimos el planeta.

La figura jurídica de las salvaguardas ambientales aplicada a ecosistemas fluviales tiene por objetivo preservar en las mejores condiciones ecológicas los cauces de los ríos, esto es: limpios y libres de barreras físicas y, a la vez, mantener la belleza escénica y biodiversidad: proteger las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, así como los valores históricos y culturales comprendidos dentro de la cuenca hidrológica.

Al efecto, la ley 10.152 para el Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Sarapiquí y la Protección de su Cauce Principal (6), que declaró la salvaguarda ambiental a favor del río Sarapiquí, dispone que su finalidad es mantener a este ecosistema en las mejores condiciones ecológicas.

Por su parte, la ley 9683 para la Promoción y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Naranjo y la Protección del Parque Recreativo Nacional Manuel Antonio (PNMA) (7), que creó una salvaguarda ambiental para el río Naranjo, establece que su finalidad es mantenerlo limpio y libre de barreras físicas, permitiendo el equilibrio ambiental del río y del PNMA, en donde desemboca.

En relación con los ríos Pacuare y Savegre, el dec. ejec. 39.199 de Salvaguarda Ambiental para el Cauce de los Ríos Pacuare y Savegre dispuso que la finalidad de dicha salvaguarda es que ambos ríos se mantengan limpios y libres de barreras físicas, permitiendo su equilibrio ambiental.

IV. Alcance

La figura jurídica de las salvaguardas ambientales está concebida para proteger el cauce principal de los ríos, desde su nacimiento hasta su desembocadura, pudiendo ampliarse, dependiendo del caso, a las riberas y cauces tributarios, bajo un enfoque ecosistémico y de gestión de cuenca.

En ese sentido, la ley 10.152 dispuso que la salvaguarda ambiental a favor del río Sarapiquí es a todo lo largo del cauce principal del río y su ribera, desde su nacimiento hasta la desembocadura en el río San Juan.

Por su parte, la ley 9683 estableció que la salvaguarda del río Naranjo cubre todo lo largo del cauce principal, desde su nacimiento hasta la desembocadura al mar, así como todos los cauces tributarios a este cuerpo de agua principal que se encuentran dentro de la cuenca hidrográfica.

Tratándose de los ríos Pacuare y Savegre, el dec. ejec. 39.199 establece el alcance de la salvaguarda a todo lo largo del cauce principal de ambos ríos, desde su nacimiento hasta la desembocadura al mar.

V. Implicaciones

Esta joven figura jurídica conlleva para las autoridades administrativas una obligación negativa o de no hacer. Se trata de una prohibición de habilitación de nuevas actividades, obras o proyectos que puedan impactar negativa y gravemente en las condiciones ecológicas de ecosistemas fluviales, específicamente: proyectos hidroeléctricos y concesiones para la extracción de materiales mineros.

Tratándose de los ríos Sarapiquí y Naranjo, sus respectivas leyes impiden el desarrollo de nuevos proyectos hidroeléctricos, así como otorgar nuevas concesiones para la extracción de materiales mineros.

Mientras que para los ríos Pacuare y Savegre, el decreto ejecutivo que establece su salvaguarda la restringe a una prohibición de nuevos proyectos hidroeléctricos con una potencia igual o mayor a los 500 kW.

VI. Plazo y posibilidad de prórrogas

Las salvaguardas ambientales a favor de los cuatro ríos fueron otorgadas por un plazo de 25 años.

La ley 10.152 previó la posibilidad de prórroga de la salvaguarda que protege al río Sarapiquí por períodos iguales cuando no se hayan cumplido los objetivos de la ley para proteger la cuenca, lo cual deberá ser definido según análisis y estudios técnicos previos realizados por el Ministerio de Ambiente y Energía en coordinación con la Comisión del Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Sarapiquí.

Por su parte, en el caso de los ríos Pacuare y Savegre, el consid. 12 del dec. ejec. 39.199 deja claro que su otorgamiento es por una única vez; mientras que la ley 9683, que estableció la salvaguarda del río Naranjo, es omisa en cuanto a la posibilidad de su prórroga.

VII. Suspensión de trámites pendientes y respeto de derechos adquiridos

En los cuatro casos bajo estudio, la figura jurídica de las salvaguardas ambientales aplica exclusivamente para nuevos proyectos que puedan impactar en las condiciones ecológicas de los ríos, específicamente: proyectos hidroeléctricos y concesiones para la extracción de materiales mineros.

Lo anterior tiene como consecuencia que todos aquellos trámites pendientes de aprobación ante instancias administrativas relacionados con la instalación de nuevos proyectos quedan suspendidos desde la entrada en vigor de la norma de rango legal o reglamentario que declara la respectiva salvaguarda y hasta el vencimiento de su plazo.

Por su parte, en virtud de los principios constitucionales de irretroactividad de las normas y seguridad jurídica, todos aquellos actos habilitantes otorgados con anterioridad a la vigencia de la respectiva norma declarativa de la salvaguarda mantienen su validez y eficacia por el plazo por el cual fueron otorgadas, siempre que se cumpla con las condiciones legales y reglamentarias y se trate de derechos adquiridos (8).

Cabe destacar que el Estado está autorizado, por motivos de oportunidad y conveniencia, a declarar la caducidad de los actos habilitantes y siempre que se trate de derechos adquiridos deberá realizar la respectiva indemnización (9).

VIII. Régimen de excepciones

La aplicación de esta figura admite excepciones en situaciones especiales.

En el caso del río Sarapiquí, la ley 10.152 prevé una suspensión temporal de sus efectos en dos supuestos: 1) por declaratoria de emergencia, cuando sea requerido por la Comisión Nacional de Emergencias, y por un período definido; y 2) para los proyectos de beneficio para las comunidades ubicadas en la cuenca. Para tal efecto, deberán contar con la aprobación de la Comisión del Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Río Sarapiquí.

Por su parte, la ley 9683 autoriza a la Comisión Nacional de Emergencias y a las municipalidades en cuyo territorio está ubicada la cuenca del río Naranjo para extraer materiales mineros de su cauce, en caso de una declaratoria de emergencia; asimismo, en todos los cauces tributarios a este cuerpo de agua principal que se encuentran dentro de la cuenca hidrográfica. Se exceptúa de la suspensión a la Municipalidad de Dota en cuanto a la concesión de permiso de extracción de materiales mineros en la cuenca alta del río Naranjo.

Cabe destacar que para los ríos Pacuare y Savegre, el dec. 39.199 no dispuso un régimen especial de excepción.

IX. Declaratoria de interés público …….

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